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- 머 리 말 -
2. 프로그램 예산제도 342
유민봉 교수님의 ‘한국 행정학 보정판’으로 행정학 공부를 시작했습니다. 그 책에는 현직 고시 합격자들에 대한 설문조사 결과 ‘행정학’ 과목이 가장 불필요한 과목으로 꼽혔다는 이야기가 나와 있었습니다. 실제 당시 수험생 및 공무원들이 행정학에 대해 가지는 인식은 ‘왜 공부하는지 모르겠다’였었습니다. 사실 지금까지도 많은 수험생들이 같은 의문을 품고 있는 것으로 보입니다. 행정학을 전공한 입장에서 못내 아쉬운 부분입니다.
행정학은 무의미한 과목이 아닙니다. 현직에서 업무를 하면서 공공부문이 비효율적이고 비합리적으로 작동하는 무수히 많은 사례를 보았고, 주변 동료들이 그것에 대해 토로하는 것을 들었습니다. 비효율적으로 작동하는 행정관료 시스템을 어떻게 하면 더 효율적이고 합리적으로 동작할 수 있도록 바꿀 수 있을지, 그 방법을 배우는 것이 행정학입니다. 어떻게 하면 행정을 더 좋게 변화시킬 수 있을지에 대한 구체적인 고민이 녹아있는 것이 행정이론입니다. 여러분이 현직에 나아가서 할 고민을 미리 했던 사람들이 그 고민을 정리한 후 지식으로 엮은 것이 학문으로의 행정학입니다.
행정학이 모호하게 여겨지는 것은, 행정학을 왜 배우는지 모르는 것은, 그 배우는 방식의 문제 때문이라고 생각합니다. 신림동 고시촌의 문제 말이죠. 저는 학교에서 행정학을 배운 후 별도 공부를 하지 않고 행정고시 2차 시험을 쳐서 꽤 높은 행정학 점수를 받았습니다. 그러나 그 후 신림동 학원에서 행정학을 공부하면 할수록 행정학 점수가 떨어지는 경험을 했습니다. 당시의 저도 행정학이란 학문을 왜 공부하는지 알 수 없다고, 신림에서 강의를 들으며 고민했던 기억이 납니다. 저에게 행정학은 수년간 2차 시험에 불합격하게 만들었던 원인입니다. 다시 대학으로 돌아가 최상옥 교수님, 윤견수 교수님 등 학과교수님들께 답안 쓰는 방법과 행정학적으로 사고하는 방식을 교정받고 나서야 행정학을 왜 공부해야 하는지 알 수 있었습니다. 행정고시에 합격할 수도 있었고 말이죠. 특별히 더 암기를 하지도 않았음에도 생각하고 글 쓰는 방법만 바꾸었는데 대학 모의고사에서 높은 점수를 받고 교수님께 별도의 칭찬을 받았던 것은 신선한 경험이었습니다. 실전에서도 당시 최고득 수준의 행정학 점수를 받고 높은 점수로 2차 합격을 할 수 있었습니다.
제가 공부했을 때와 비교하면 박경효 교수님이나, 송윤현 박사님 등과 같이 훌륭한 강사님들이 계시기에 상황이 달라진 것으로는 보입니다. 그러나 여전히 행정학을 왜 공부하는지 모르겠다고 토로하는 분들이 있습니다. 그것이 제가 부득부득 이 책을 만들고 강의를 시작하게 된 이유입니다. 학부에서, 그리고 짧은 대학원 생활 과정에서 교수님들께 배우고 듣고 익혔던 행정학적 글쓰기와 행정학적 사고방식을 전달하고 싶습니다. 그 사고만 전달이 되어도 행정학 때문에 2차 시험에 떨어지는 일은 없을 것이라, 그리고 행정학을 배우는 이유가 명확해질 것이라고 확신하기 때문입니다.
이 책은 2021년 합격생인 진홍민 사무관과 함께 썼습니다. 제가 가진 행정학의 틀을 설명하고, 2022년에 소수 인원 대상으로 강의했던 영상을 듣게하고, 제가 쓴 초안 강의 자료들을 공유하며 목차를 구성한 후, 세부 내용을 채워달라 하였습니다. 언어논리 강의 등으로 책에 소홀했던 시기에 묵묵히 작업해준 홍민이에게 감사하다는 말을 전합니다. 진홍민 사무관이 없었다면 이 책은 나올 수 없었을 것입니다. 책에 나온 목차의 흐름과 행정학을 공부하는 이유, 그리고 각각의 테마마다의 글의 서술을 참고하면 좋은 답안을 어떻게 써야 하는지 쉽게 알 수 있을 것이라 생각합니다. 특히, 2차 시험을 통과하기 위해서는 행정학도 행정법처럼 모듈화시켜서 공부해야 하는 것이 중요한데 이 책은 모듈을 만드는 과정에서 좋은 도구가 되어 줄 것입니다. 원고적격이 나오면 써야 할 말이 정리되어야 하는 것처럼 행정학에서도 관료제, NPM, NPS 등이 나오면 써야 하는 내용이 정리되어 있어야 합니다. 그래야 2시간에 8~10페이지를 채울 수 있습니다. 그러한 모듈을 만드셨으면 합니다.
마지막으로 이 책을 읽는 수험생 여러분들께 당부하고 싶은 것은, 학교 공부를 소홀하게 생각하지 말라는 겁니다. 제 책의 내용보다 그리고 제 강의보다 학교 수업이 훨씬 더 가치가 있습니다. Public Administration Review에 수록된 주요 논문 하나하나를 직접 읽는 것이 이 책을 깊게 궁구하는 것보다 행정학에 대한 깊이를 넓히는 것에는 월등히 낫습니다. 오직 한정된 시간 내에 합격에 필요한 지식과 기술을 갖추는 것에 한정해야지만 제 강의와 이 책이 기여할 수 있는 공간이 생깁니다.
강의를 통해서 여러분들에게 더 많은 내용을 전하겠습니다. 대학원 공부를 중단하고 강사 생활을 지속하고 있는 것이 아쉽습니다. 곧 복학하고 박사까지 더 공부하면서, 책의 부족한 부분을 채워나가겠습니다. 모교에서 공부한 순간 하나하나가 이 책이 나오게 된 밑바탕이 되었고, 또 앞으로도 그럴 것입니다.
신성우
2021년 5급 공채 일반행정(전국) 직렬 합격자 진홍민입니다. 사무관이 되고 싶다는 꿈을 이루고자 준비해왔던 저의 지식과 노하우를 다시 사무관의 꿈을 가진 여러분께 이렇게나마 글로 전할 수 있게 되어 기쁘고 영광스럽게
생각합니다.
‘사무관이 쓴 실전 행정학’이라는 책을 서술하면서 가장 중요시했던 부분은 ‘3순환 기간에도 회독할 수 있는 분량의 책을 쓰자’였습니다. 수험생활을 돌이켜보면 비교적 압축적으로 내용이 정리된 교재가 있는 경제학․행정법과는 달리 논문과목은 그렇지 못해 막막했던 것 같습니다. 따라서 행정학의 중요 주제를 답안의 형식으로 빠짐없이 서술하되, 불필요한 내용은 과감히 생략해서 여러 번 회독할 수 있는 책을 만들고자 했습니다. 행정고시를 준비하시는 여러분이라면 약 400p, 200장 정도의 책은 단기간 내 여러 번 훑으실 수 있을 것이라고 생각합니다.
행정고시 행정학 시험은 수업을 통해 배운 개념과 지식을 ‘나의 글’로 써낼 수 있는지를 검증하는 과정이라고 생각합니다. 따라서 본 저를 적극적으로 활용하시되, 꼭 주요 내용의 개념과 목차, 장․단점, 의의․한계, 대안 등을 스스로 재조합해보고, 범주화해보는 시간을 갖기를 권해드립니다.
예비순환․1순환을 시작하는 초시생에게도 이 책은 훌륭한 지침이 될 수 있을 것이라고 생각합니다. 저는 2020년 3월 예비순환부터 본격적인 수험생활을 시작하여 2021년 시험에 최종합격한 초시 합격생입니다. 2021년 행정학 시험에서 70.00점(당시 최고점 70.60점)을 받았습니다. 책을 서술하면서 최대한 실전 답안의 형식과 문장을 따라 작성하려고 노력했으니 ‘이 정도의 글을 쓰면 행정학 최고점을 받을 수 있겠구나’ 참고하셔도 좋을 것 같습니다. 반드시 행정학 수업을 듣는 것에만 그치지 마시고, 수업내용을 교재를 통해 숙지하신 후 자신만의 서브노트를 만들거나, 자기 문장으로 바꾸어보는 과정을 거치시기를 거듭 당부드립니다.
행정학에서 고득점을 받기 위해서는 세 가지 조건을 충족해야 한다고 생각합니다. ① 암기 ② 문제에서 묻는 말 쓰기 ③ 연계입니다.
① 암기는 행정학 공부를 할 때 가장 기본이 되는 부분입니다. 저도 “행정학은 다 비슷한 개념에 비슷한 장․단점을 가지고 있으니 하나만 외워서 통용하면 된다”는 말을 많이 들었습니다. 그러나 그 정도의 암기 수준을 가지고서는 절대 행정학 고득점을 받을 수 없다고 생각합니다. 행정학의 주요 내용은 행정법을 외우듯 암기해두셔야 한다고 생각합니다. 암기가 잘 되어 있어야 앞뒤 내용의 연계가 이루어질 수 있습니다. 행정학 문제를 푸실 때는 특히 총론과 각론을 자유롭게 넘나들면서 필요한 내용을 끌어다 쓰시는 것이 중요하므로 총․각론의 주요 내용을 고민 없이 쓸 수 있을만큼 암기해두셔야 합니다. 뿐만 아니라 암기는 시험 현장에서도 반드시 필요합니다. 기출문제를 보시면 1문과 달리 2․3문은 수험생의 생각이 개입될 여지가 크게 없는 각론의 암기형 문제가 나온다는 것을 알 수 있습니다. 따라서 시험 현장에서는 2․3문은 문제를 읽자마자 최대한 단시간 내에 목차를 설정하고 암기한 내용을 ‘발라야’합니다. 그래야만 보다 중요한 1문의 문제를 잘 쓸 수 있고, 자신의 답안을 차별화 할 수 있습니다. 제 경우에도 2021년 시험 현장에서 2문의 정책수단과 3문의 동기이론들은 모두 철저히 암기해둔 사항으로 고민 없이 답을 바르고 1문의 해결에 집중할 수 있었습니다.
② 문제에서 묻는 말 쓰기는 수험생들이 가장 많이 실수하는 부분인 것 같습니다. 제가 작성한 기출문제 모범답안을 보시면 대부분 답안의 목차가 문제 그대로 구성되어 있는 것을 알 수 있습니다. 많은 수험생들이 행정학을 ‘암기’하는 것에만 그쳐 문제에 맞는 답안을 쓰지 못하는 실수를 범한다고 생각합니다. 가령 2022년 제 1문의 경우 정부 관료제의 ‘전문성 독점’에 의한 폐해를 설명하라고 제시되어 있습니다. 수많은 관료제의 폐해를 ‘전문성 독점’과 연결지어 서술해야만 합니다. 이를 반영하지 못하고 암기해둔 관료제의 역기능론 등을 서술하는 것은 점수를 받을 수 없는 답안입니다. 우리가 시험 현장에서 만나게 될 문제 중 지금까지 수험서에서 봤던 장․단점 목차 등을 그대로 쓰는 문제는 없습니다. 시험 현장에서 암기해두었던 사항을 바로 문제에 맞게 재조립하고 적용할 수 있어야 합니다. ‘답안작성의 연습’ 없이 ‘서브노트 암기’로 행정학 점수를 받아가려고 하시는 분들이 ②와 관련된 실수를 많이 범한다고 생각합니다.
③ 연계는 행정학 답안을 좀 더 풍부하게 만들어주는 요소라고 생각합니다. 연계가 필수적인 문제도, 그렇지 않은 문제도 있으나 저는 최대한 모든 답안에서 연계를 반영하려고 노력했습니다. 여기서 말하는 연계란 제시문과 답안 간의 연계 뿐만 아니라, 소문항 간의 연계, 소문항 내의 개념 간 연계 모두를 포함합니다. 이 역시 제가 작성한 기출답안을 보시면 알 수 있겠지만 ‘제시문이 설명하는 바와 같이’ ‘~와 달리’ ‘~의 관점에서’ 등 ‘내가 제시문을 충실히 반영하고, 제시문의 중요 개념 간 관계를 충분히 알고 있어’라는 느낌을 주는 답안을 작성하시는 것이 좋습니다. 가령 2021년 제 2문의 1)의 경우 계약, 보조금, 바우처의 개념․유용성․한계를 묻고 있습니다. 이때 서브노트에서 암기한 장․단점만을 그대로 쓰는 답안과, “보조금 제도는 계약과는 달리 ~장점이 있다” “바우처 제도는 계약의 ~한계를 보완한다” 등의 문장을 서술하여 제시문의 주요 내용 간 연계를 보여주는 답안은 반드시 점수에 차이가 있다고 생각합니다. 해당 문제의 경우 출제진이 과연 각 제도의 개념과 유용성․한계만을 묻고 싶은 것이었을지, 왜 세 제도를 동시에 서술하라고 요구하고 있을지를 고민해보셔야 합니다. 문제에서 요구하지 않더라도 항상 문제에 제시된 사항들간 관계를 파악하려는 습관을 기르시는 것이 행정학 고득점을 받는 방법이라고 생각합니다.
마지막으로 행정학 답안쓰기를 절대로 게을리하지 마시라고 조언 드리고 싶습니다. 비단 행정학 뿐만 아니라 모든 과목의 공부에서 답안작성이 가장 중요하다고 생각합니다. 합격 이후에 생각보다도 많은 사람들이 학원 모의고사를 가벼이 여긴다는 사실을 알고 놀랐습니다. 저는 수험 기간 중 예비~4순환까지 모의고사를 미제출해본 적이 없습니다. 시험장에 들어가기 전까지 모든 과목 모의고사에서 한 번 이상 최고 답안에 선정되어 보는 것이 목표였고 (물론 실패했지만), 이걸 위해 매번 노력하고 점수에 신경썼습니다. 물론 합격생, 강사의 일대일 첨삭이 아닌 대형강의에서 합격생 알바가 채점해주는 점수 자체는 실전 성적과 반드시 비례하지 않는 것 같지만, 매 모의고사를 가볍게 여기지 않고 집중했던 것이 제가 초시에 합격할 수 있었던 가장 큰 요인이었던 것 같습니다. 여러분이 강의를 듣고 교과서를 보는 이유는 결국 여러분의 답안을 작성하는 것에 있습니다. 물론 예비, 1순환 기간에는 답안을 채우기도 어렵고 시간도 오래 걸려 답답한 마음이 든다는 사실은 저도 경험했기에 잘 알고 있습니다. 그럼에도 꾸준히 답안쓰기를 포기하지 않는 것이 중요합니다. 답안을 못 채우겠다면 합격생에게 질문의 글이라도 써서 꼭 제출하시기를 당부드립니다. 잘 쓴 답안이 아니어도 괜찮고, 처음에는 오픈북으로 시간제한 없이 답안연습을 하셔도 괜찮습니다. 강사 모의고사도, 기출문제도 여러 문제를 구해서 작성해보시고, 최고 답안과도 비교해보시기 바랍니다. 행정학의 지식은 내 말로 내가 설명할 수 있을 때에 완전히 습득된 것이라고 생각합니다. ‘원래 답안작성은 어려운 것이니 답안은 3순환에 가서 완성하고, 예비~2순은 열심히 강의 듣고 내용 숙지만 한다’는 식의 공부로는 단기 합격이 불가능하다고 생각합니다. 3순환에 들어가기 이전에 자신만의 답안의 틀을 가다듬어 두는 것이 중요합니다. 답안과 이론공부를 분리해서 생각하지 마셨으면 좋겠습니다.
소중한 유예 생활 기간 중 정성 들여 쓴 이 책이 여러분께 조금이라도 더 도움이 되었으면 좋겠다는 생각에 잔소리가 길어졌던 것 같습니다. 수험생활이 언제 끝날지 몰라 답답하고, 내가 제대로 공부하고 있는 것이 맞는지 몰라 불안한 마음이 드신다는 점 잘 알고 있습니다. 저 또한 공부 자체보다도 그런 불안한 생각들에 많이 힘들었습니다. 그러나 열심히 공부하고 계신다면 여러분들의 실력은 합격 수준에 꾸준히 가까워지고 있는 중이라는 사실은 의심하지 않으셔도 된다고 말씀드리고 싶습니다. 단지 일 년에 한 번 시험을 통해서만 우리의 실력을 검증할 수 있어 그것이 드러나지 않을 뿐이라고 생각합니다. ‘인생의 큰 산 같아 보이던 행정고시 합격 역시도 어느새 넘어가 있구나’라는 생각을 참 많이 합니다. 지금까지 해오신 것처럼 성실히 공부하신다면 여러분께도 합격은 ‘나도 몰래 어느샌가’ 찾아올 것이라고 확신합니다. 인생에서 가장 중요하고도 힘든 순간에서 꿈을 위해 노력하고 계신 여러분께 존경을 표합니다.
‘왜 행정학인가’ 책을 쓸 수 있도록 좋은 기회를 제공해주신 신성우 강사님(형)에게 감사의 인사를 남기고 싶습니다. 내가 노력하고 쌓아온 것들을 글로서 남기는 일이 참 보람차고 즐거웠습니다. 좋은 선생님으로서 학생들이 훌륭한 공무원이 될 수 있도록 이끌어주고 있을 형의 모습을 응원합니다. 끝으로 평생을 바라왔던 공직자로서의 꿈을 이룰 수 있도록 항상 믿고 응원해주신 어머니, 아버지, 동생 수민이 우리 가족 모두 사랑하고 고맙다는 말을 전하고 싶습니다. 감사합니다.
진홍민
- 목 차 -
part1 행정의 본질
Chapter 01 행정이란
Ⅰ. 행정을 바라보는 시각(정치행정․공사행정 일원론) 17
1. 공사행정 일․이원론(행정과 경영의 관계) 18
2. 정치행정 일․이원론(행정과 정치의 관계) 20
Chapter 02 정부관료제론
Ⅰ. 관료제의 개념과 특징 24
Ⅱ. 관료제의 한계 27
1. 관료제의 이론적 한계 28
2. 관료제의 구조적 한계(관료제의 역기능론) 29
3. 관료제의 재평가 및 과제 32
Ⅲ. 관료 때리기(bureaucrat-bashing)와 관료제의 변론 33
1. 관료제에 대한 비판의 이해 34
2. 관료제의 변론 36
3. 논의의 종합 38
Chapter 03 행정가치
Ⅰ. 행정의 본질적 가치 41
1. 공공성 41
2. 공익(Public interest) 48
Ⅱ. 행정의 절차적 가치 51
1. 합법성 51
2. 민주성 52
3. 합리성 54
4. 투명성 55
5. 책임성 55
Ⅲ. 행정의 수단적 가치 57
1. 효율성 57
2. 효과성 58
3. 가외성 58
Chapter 04 행정환경
Ⅰ. 행정환경의 개념과 한국의 행정환경 변화 59
1. 정치적 환경 59
2. 법적 환경 62
3. 사회경제적 환경 63
4. 기술적 환경 64
Ⅱ. 최근의 새로운 행정환경 변화 64
1. 뉴노멀 시대와 위험사회 65
2. 4차 산업혁명 68
Chapter 05 행정이론
Ⅰ. 태동기( ~ 1915) 70
1. 엽관주의와 실적주의 71
2. W.Wilson의 정치행정이원론(Wilson’ s bureaucracy) 72
Ⅱ. 정통행정학( ~ 1940) 72
1. Taylor의 과학적 관리법 73
2. Gulick 등의 행정관리론 73
Ⅲ. 정통행정학의 비판기( ~ 1969) 74
1. 정치행정일원론 75
2. 인간관계론 75
3. Simon의 행정행태론 76
4. Waldo의 행정국가론 76
5. 비교행정, 발전행정 77
Ⅳ. 행정이론의 다원화기 78
1. 신행정학(NPA new public administration) 78
2. 신공공관리론(NPM new public management) 78
3. 뉴거버넌스(New Governance) 83
4. 신공공서비스론(NPS, New Public Service) 90
5. 주요거버넌스의 유용성과 한계 93
6. 대안으로서의 메타거버넌스 99
Ⅴ. Post NPM시기와 최근의 정부운영에 관한 모형 및 이론들 101
1. Christensen & Laegreid의 정부재집권화와
영국의 통합정부 모형 102
2. Mark Moore의 공공가치론 104
3. 신발전거버넌스 106
Ⅵ. 기타 이론들 108
1. 신제도주의 108
2. 공공선택론 111
part2 정부의 역할과 기능
Chapter 01 시장과 정부의 한계
Ⅰ. 시장실패와 정부의 역할 116
1. 시장실패 116
2. 정부의 역할 119
Ⅱ. 정부실패 120
1. 정부실패의 이론적 근거 120
2. 정부실패의 발생원인 122
3. 정부실패 현상의 유형 123
Ⅲ. 논의의 종합 125
Chapter 02 정부정책
Ⅰ. 정책의 유형 127
Ⅱ. 공공서비스의 공급 129
1. 공공서비스의 공급과정과 의의 129
2. 공공서비스 전달체계의 구성 130
3. 정책수단의 다양화 ; 공공서비스 공급 체계의 개혁 131
Ⅲ. 규제정책 151
1. 규제정책의 개념과 유형 151
2. James.Q.Wilson의 규제정치이론 153
3. 규제실패현상 155
4. 규제개혁 157
Ⅳ. 공공갈등관리 160
1. 공공갈등의 개념과 원인 160
2. 공공갈등 해결방식 161
3. 한국행정의 공공갈등관리 현황 및 개선점 165
Ⅴ. 정책 과정 167
1. 정책의제설정 168
2. 정책 결정 172
3. 정책집행 179
4. 정책평가 186
part3 공무원의 태도와 정부신뢰
Chapter 01 공직자의 태도
Ⅰ. 공무원의 정치적 중립성 188
1. 전통적 의미의 정치적 중립성 188
2. 현대적 의미의 정치적 중립성 188
3. 한국 행정의 경우 190
Ⅱ. 공직가치 191
1. 공직가치의 개념과 유형 191
2. 공직가치의 필요성 192
3. 공직가치의 활성화 193
Ⅲ. 적극행정의 촉진과 소극행정의 해소 194
1. 적극행정의 개념 194
2. 소극행정의 발생원인 194
3. 적극행정 촉진방안 195
Ⅳ. 행정부패와 이해충돌 198
1. 행정부패 198
2. 이해충돌 204
Chapter 02 정부신뢰와 사회자본
Ⅰ. 정부신뢰 206
1. 정부신뢰의 개념과 중요성 206
2. 정부신뢰의 영향요인 206
3. 한국행정의 정부신뢰와 정부신뢰 확보방안 207
Ⅱ. 사회자본 208
1. 사회자본의 개념 208
2. 사회자본의 순기능과 역기능 208
part4 정부 내부 관리
Chapter 01 조직
Ⅰ. 조직구조 212
1. 조직구조의 개념과 특성 212
2. 조직과 환경의 관계에 관한 이론 213
3. 관료제 조직과 대안적 조직구조 218
4. 조직구조개편과 조직 내 협업 224
5. 조직 변화관리 234
Ⅱ. 조직행태 238
1. 조직 구성원에 대한 동기부여 239
2. 리더십 247
3. 조직문화 253
Chapter 02 사람
Ⅰ. 인사행정 255
1. 인사행정의 운영원리 255
2. 인사행정의 구조 260
3. 인사관리 265
Ⅱ. 성과관리 284
1. 성과관리의 개념과 접근 방식 284
2. 성과관리의 구성요소 285
3. 성과관리의 과정 288
4. 공공부문 성과관리의 유용성과 한계 288
5. 성과관리기법 291
Chapter 03 자원
Ⅰ. 재정의 이해 293
1. 재정의 개념과 구성 293
2. 정부 재정의 기능 296
Ⅱ. 예산 297
1. 예산의 의의와 성질 297
2. 예산의 원칙 298
3. 예산과정 300
4. 예산의 기능과 예산제도 308
5. 최근의 예산 규범과 예산 제도의 개혁 313
6. 예산이론 325
Ⅲ. 조세지출 328
1. 조세지출과 조세지출 예산제도 328
Ⅳ. 국가부채 329
1. 국가부채의 개념과 유형 329
Ⅴ. 국가 재정건정성 확보를 위한 재정규율 331
1. 재정규율(fiscal discipline) 331
2. 재정준칙(fiscal rule) 332
3. 예비타당성 조사제도 335
4. PAYGO 제도 339
5. 소결 340
Ⅵ. 기타 예산제도 341
1. 성인지 예산제도 341
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